日期：2025-11-08 13:56:15
首创性、集成式是我国实施自贸试验区提升战略的根本要求，是我国自贸试验区建设全过程、全环节必须把握的核心要义。《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》充分体现了首创性和集成式，为深入实施自贸试验区提升战略、推动自贸试验区提质增效指明了方向。
■崔卫杰
近日，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》(以下简称《意见》)。日前，国务院也印发《关于做好自由贸易试验区全面对接国际高标准经贸规则推进高水平制度型开放试点措施复制推广工作的通知》。中央文件的发布标志着中国实施自贸试验区提升战略进入了提质增效的新阶段。
实施自贸试验区提升战略的首创性、集成式特征更加明显
首创性、集成式是我国实施自贸试验区提升战略的根本要求，是我国自贸试验区建设全过程、全环节必须把握的核心要义。《意见》充分体现了首创性和集成式，为深入实施自贸试验区提升战略、推动自贸试验区提质增效指明了方向。
《意见》的首创性，集中体现在推出了大量“允许类”改革开放创新举措。例如，允许区内企业以保税物流方式开展不同税号下含金矿砂的物理混配业务；允许符合条件的区内外资企业开展电影后期制作服务；允许境外知名仲裁机构在符合条件的自由贸易试验区设立业务机构；允许以保税物流方式开展不同税号的高、低硫燃料油混兑调和业务；允许液化天然气作为国际航行船舶燃料享受保税政策等。同时，《意见》的“非允许类”改革创新举措，也需要各地结合实际，积极争取国家有关部门支持和赋权，在特定区域或全国范围内开展首创性、引领性探索，发挥好引领和示范带动作用。
《意见》的集成式，既体现在整个政策制度框架体系的系统性上，也体现在对整个政策制度框架体系底层逻辑的系统考量上。《意见》“5个自由便利(贸易、投资、资金流动、交通运输、人员往来)+1个安全有序流动(数据)”的高水平开放政策制度框架，是在前期上海临港（600848）新片区、海南自贸港等政策制度探索的基础上，对自贸试验区政策制度体系的进一步优化和提升，并在各个领域通过系统性设计，提出了一系列有针对性的高水平改革开放举措，有助于我国高效集聚全球范围内的高端资源要素。同时，《意见》围绕“科技”“产业”也进行了系统性政策制度设计，将“5个自由便利+1个安全有序流动”集聚的全球范围内的高端资源要素，能够在“科技”“产业”上进行高效配置，有效服务我国高质量发展，这是我国通过高水平对外开放助力高质量发展的系统体现。
实施自贸试验区提升战略的政策制度体系进一步深化
《意见》围绕以“5个自由便利+1个安全有序流动”为重点的政策制度体系，既设计部署了一系列高水平、突破性的政策制度，又为不同领域下一步深化改革开放探索指明了方向。
贸易自由便利领域，重点围绕货物贸易、服务贸易、数字贸易三大领域提出了具体举措，助力增强我国对外贸易综合竞争力。货物贸易领域，我国已连续八年保持全球货物贸易第一大国地位，贸易通关监管制度已日趋定型完善，特别是绝大部分一般类货物通关制度改革创新空间相对有限。因此，货物贸易自由便利的重点向矿砂物理混配、新型离岸国际贸易等新业务，以及进口研发用物品、食药物质、生物制剂等特殊商品通关便利化转变，货物贸易的新业务新模式是下一步改革开放创新的重点。服务贸易领域，在前期跨境服务贸易负面清单管理制度探索的基础上，逐步向境外职业资格认可等进行拓展，这预示着未来与职业资格认可相配套的境外人员执业许可制度，也应是下一步自贸试验区改革探索的重点内容。数字贸易领域，《意见》特别强调了电子提单、电子仓单等电子票据，以及电子签名等在国际贸易中的应用及国际互认。
投资自由便利领域，从提升市场开放水平、营造一流营商环境两个方面提出了具体举措，助力更大力度吸引和利用外资。一是提升市场开放水平。二是营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。
资金流动自由便利方面，坚持金融服务实体经济，有序扩大金融开放。《意见》围绕跨国公司本外币一体化资金池业务、合格境外有限合伙人试点、期货市场开放等领域作了具体部署，推动相关领域深化金融开放创新，对促进金融领域高水平对外开放、促进实体经济发展具有重要意义。
交通运输自由便利领域，从提升航运服务水平和强化陆运空运辐射能力两个方面提出了具体措施，助力构建高效畅通的开放大通道。打造高标准物流网络枢纽，加强海陆空统筹联动发展，构建高水平对外开放通道，是畅通国内国际双循环的必然要求。提升航运服务水平方面，《意见》提出允许以保税物流方式开展不同税号的高、低硫燃料油混兑调和业务，允许液化天然气作为国际航行船舶燃料享受保税政策等高水平开放措施。与此同时，具备条件的自贸试验区也可以在完善海事服务体系、持续优化国际航行船舶登记等领域进一步开展改革开放探索。强化陆运空运辐射能力方面，可在前期多式联运、中欧班列、国际航权等改革开放探索基础上，继续深化探索，打造综合运输网络体系，提升辐射带动能力。
人员往来自由便利领域，从创新人才培育使用机制和促进人员往来便利化两个方面，推动实施更加积极开放有效的人才政策。人员往来自由便利是国际高标准自由贸易园区的通行做法。深化人才发展体制机制改革，实行更加开放的人才引进政策，畅通国际人才来华通道，有助于我国用好全球创新资源，加快建设国家重要人才中心和创新高地。创新人才培育使用机制方面，各自贸试验区可以在境外职业资格认可等前期改革探索基础上，继续在境外人员或外资机构参与科研课题、人才聘用、职称评审、兼职创业、交流合作、落户便利等领域深化探索。在促进人员往来便利化方面，各自贸试验区可以继续围绕外籍人才签注、工作许可、停居留等领域，试行更多便利化措施。
数据安全有序流动领域，从数据要素市场规则以及跨境流动两方面提出了具体措施，推动数据高效便利安全流动。建立健全数据要素市场规则，需要发挥我国丰富的数据应用场景优势，加快探索数据要素市场化配置基础制度建设，各自贸试验区可以结合各地实际，围绕公共数据开放、数据市场主体培育、数据专业服务机构建设、数据交易全链条等领域，积极探索建立健全数据市场和数据要素流通规则。提升数据跨境流动便利化水平，需要在前期数据分类分级标准规范、数据出境管理负面清单等探索基础上，进一步提升数据跨境流动便利化水平，大幅降低企业数据出境合规成本，充分释放数据要素价值。
实施自贸试验区提升战略的高质量发展目标更加明确
科技创新和产业创新，是发展新质生产力的基本路径，也是推动高质量发展的内在动力和重要着力点。《意见》围绕科技创新和产业创新进行了系统谋划，这是推动自贸试验区提质增效的重要内容，充分体现了自贸试验区服务高质量发展的一贯要求，也意味着实施自贸试验区提升战略、推动高质量发展的目标更加明确。
服务高质量发展是自贸试验区建设的一贯要求。自贸试验区作为改革开放的综合试验平台，其建设目标不仅仅是促进贸易、投资等开放指标的增长，更重要的是服务我国高质量发展所需。以建设现代化产业体系为例，自贸试验区把制度创新与各地特色优势产业紧密结合，在电子信息、航空维修、融资租赁、生物医药、海洋经济、数字经济、工程机械等领域形成多个或规模处于世界前列或产业技术全球领先或全球影响力不断提升的世界级产业集群，逐步成为以高水平对外开放促进产业高质量发展的引领者和示范者，为高质量发展作出了重要贡献。
《意见》服务高质量发展的目标更加明确。《意见》在深化“5个自由便利+1个安全有序流动”政策制度探索的基础上，围绕打造高能级科技创新生态、建设现代化产业体系两个方面作出了具体部署，提出了一系列重大举措，更好地服务高质量发展。科技和产业两大领域，既是自贸试验区高水平开放政策制度设计的基础，也是政策制度实施效果的集中体现。能否让自贸试验区通过高水平对外开放集聚的全球高端资源要素在科技、产业上发挥作用，提升高端资源要素配置能力和水平，是自贸试验区需要解决的重要问题。科技领域，要加强制度创新与科技创新双轮驱动，通过高水平对外开放扩大国际科技交流合作，集聚全球科技创新资源要素，以制度创新打通制约科技创新的难点堵点，打造高能级科技创新生态，更好地服务创新驱动发展战略。与此同时，鼓励“双自联动”，统筹推进自贸试验区同国家自主创新示范区联动发展，选取有条件的地区开展探索。产业领域，鼓励各自贸试验区结合自身优势产业开展全产业链集成创新，扩大一揽子综合赋权，提升产业链现代化水平，建设现代化产业体系，推动建设先进产业集群，并鼓励各地参与国际级产业集群建设。支持有条件的自贸试验区深化智能网联汽车道路测试、示范应用，开展民用无人驾驶航空试验基地(试验区)建设。通过科技和产业领域的系列部署，将会推动科技创新和产业创新深度融合，促进现代产业集群能级跃升，推动新质生产力加快发展，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的改革开放新高地，更好地服务高质量发展。
实施自贸试验区提升战略的推进方式更加具体
2024年12月，自由贸易试验区工作部际联席会议第九次全体会议围绕贯彻落实《意见》，研究部署下一阶段重点工作。会议要求，准确把握新阶段自贸试验区建设的新使命新要求，坚持目标导向、问题导向，在更加注重试点探索的首创性、更加注重改革创新的集成度、更加注重发展定位的差别化、更加注重建设成效的带动力等四个方面实现新突破。“四个更加注重”是对贯彻落实《意见》、深入实施自贸试验区提升战略的明确要求，更是未来一段时期我国深入实施自贸试验区提升战略、推动自贸试验区提质增效的重要方式。
一是更加注重试点探索的首创性。自贸试验区既是改革开放的综合试验平台，又是高水平对外开放的最前沿平台载体，首创性是其应有之义。《意见》提出的一系列首创性重大改革创新举措，是自贸试验区深入开展首创性探索的重要起点，更为未来开展更多、更深层次的首创性探索创造了良好开局。未来，要在落实《意见》的同时，按照党的二十届三中全会要求，继续围绕产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等七大领域，以及商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等四大市场持续开展首创性探索。与此同时，围绕OECD服务贸易限制指数、世界银行营商环境成熟度评估体系等，在放宽服务贸易市场准入、获取经营场所、获取金融服务、纳税便利化、商业纠纷解决、市场竞争、办理破产等领域，积极开展首创性探索。
二是更加注重改革创新的集成度。系统性是制度的本质特征之一。制度不是孤立存在的，而是相互关联、相互作用的系统。坚持系统观念是进一步全面深化改革的重要原则之一。更加注重改革创新的集成度，既要体现为设计和落实改革开放试验任务中的系统性谋划，也要体现在各部门、各地区在试验任务落实过程中的协同性推进上。系统性谋划要求各地在推进《意见》任务落实过程中，既要完成《意见》中的规定动作，也要配套一些自选动作，增强任务落实的系统性、整体性，避免为了完成任务而完成任务，要寻找更多应用场景，持续推进任务落地见效，争取形成制度层面的改革创新成果。协同性推进意味着自贸试验区建设不是一个部门、某个层级能够独立完成的，要求国家各部门要争取赋予自贸试验区更多一揽子赋权，各地在任务落实中相关部门要通力合作，增强主动性和协调性，形成更大改革开放合力。
三是更加注重发展定位的差别化。以制度创新为核心、以推动高水平制度型开放为己任的自贸试验区不同于过去的开放平台，具有“差别化”探索的本质特征。不同自贸试验区的产业基础、资源要素、区位优势等不同，需要试验的改革开放任务、开展的制度创新也不相同，更加注重发展定位的差别化是实施自贸试验区提升战略的内在要求。即使是同样的试验任务，也因各地的应用场景不同，需要开展的制度创新内容也不尽相同。因此，在《意见》落实以及实施自贸试验区提升战略过程中，各自贸试验区要结合自身产业基础以及国家赋予的战略定位，因地制宜选好改革开放试验的主攻方向，围绕特色优势产业、重要资源要素、区位交通条件等，争取一揽子改革开放赋权，结合实际推动更多改革开放事项在自由贸易试验区先行先试，系统性推进相关领域改革开放进程，开展更多对比试验、互补试验。
四是更加注重建设成效的带动力。自贸试验区以制度创新为核心任务，以可复制推广为根本要求。通过点上的试验，推动更大范围的改革开放进程是自贸试验区建设带动力的重要体现。自贸试验区建设以来，已累计向全国复制推广379项制度创新成果，各自贸试验区在省级层面复制推广的改革试点经验更多。在《意见》任务落实、深入实施自贸试验区提升战略过程中，要做好跟踪问效，注重改革创新经验的总结评估和复制推广工作，争取形成更多可复制推广的改革试点经验。与此同时，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域自贸试验区要加强协同联动，各自贸试验区也可以通过联动创新区建设，推动改革试验任务寻找更多应用场景，在更大范围取得更大成效。
(作者系商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员)
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